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标题: 中医有望在英“整体立法” [打印本页]

作者: 平头 时间: 2005-1-25 09:50
标题: 中医有望在英“整体立法”
中医有望在英“整体立法”
沈惠军　英国中医药学会(ATCM)秘书长　英国卫生部草药医立法管理工作组成员
　　编者按
　　本文较完整地回顾和分析了英国中医立法的起因和过程。随着近年英国中医事业的迅速发展，公众对中医认同度的提高以及伴随而生的一些负面事件的影响，英国上议院《关于辅助医学的报告》提出对草药和针灸实施立法，英国卫生部由此而设立两个工作组为政府提供立法方案和建议，随后英国卫生部公布草药和针灸立法的咨询文件，并已完成向中医行业界和公众的征询意见。在迄今为止的立法过程中，以英国中医药学会（ATCM）为代表的英国中医界努力争取“中医作为整体”在英国立法中的平等地位，因而促使政府和业界在很大程度上改变了将中医分开注册的初衷，使中医获得与草药和针灸平等的法律地位有了新的希望。
　　一、近年来中医在英国迅速发展和出现问题的回顾
　　1.中医诊所的大量出现，公众对中医的认同度增加
　　英国实施全民免费医疗(NationalHealth Service，简称NHS)已有50余年，这种资本主义大锅饭的医疗体系有诸多弊端，国家医疗开支昂贵，公众医疗服务质量难以保证，甚至患者未经家庭医生许可无法自行去医院看专科医生，民众对此怨声载道。英国政府为缓解这一矛盾，长期以来对中医、针灸、草药医等所谓“辅助医学”(complementary and alternative medicine，简称CAM)采取宽松甚至放任的态度。
　　针灸在英国发展已有40余年，中医药诊所在近十余年间也得以迅速发展。由最初伦敦唐人街的少数几家，发展到目前一千余家，几乎遍布英伦三岛的每一个城镇，据统计，仅伦敦地区就有300～350家。许多由中国大陆来的具有正式学历和医师资格的中医师和西医师们在英国从事中医职业，使一支中医的“正规军”队伍在英国得以形成。目前在英国有正式资格的中医师大约1200～1500人左右。由于中医的疗效确切，英国公众对其认同度越来越高，英国媒体在1998年以前对中医有不少正面的报导，更促进和推动了中医在英国的发展。
　　2.中医业内不良现象时有发生
　　正由于英国对中医政府的宽松政策以及中医职业投资少、收入较稳定等特点，一些没有中医学历或仅仅经过短期培训的人员也涉足这一行业，这些人有的来自中国大陆，也有英国人或其他种族的英国居民，以至使英国的中医界鱼目混珠，甚至还有少数的“害群之马”，他们医术低劣，只顾赚钱，个别人公然违法坑骗，尤以使用违法有毒的中药产品的事例较为突出，对中医的声誉产生了很坏的影响。
　　3.木通、防己事件对中医药造成负面影响
　　1999年6月，英国卫生部药品管理局（Medicines Control Agency，MCA）通报了两例英国病人服用含马兜铃属关木通的中草药后出现肾损害的案例，并引述数年前比利时一诊所使用含广防己的减肥药出现多人肾损害的报导，发布了对所有马兜铃属植物药的临时禁令，随后变为永久禁令。一时间，中药致肾病、中药致癌等错误渲染对英国中医业界造成第一次重大负面影响。
　　4.上议院关于补充医学的报告
　　2000年11月，英国议会上议院科学与技术委员会公布了一份关于辅助医学的报告，将针灸与西草药、顺势疗法、整骨疗法等列入第一类，认为疗效较肯定，值得推广和投资研究。而将中草药、印度草药等列入第三类，即被认为疗效差，其理论基于某种宗教或哲学的认知，不值得推广和研究。人为地将中药和针灸分割，并贬低中药。新闻媒体对此作了较广泛的报导，再一次损害了中医的声誉。随后，英国卫生部以便于管理为由，将中草药、印度草药由第三类改归入第一类，但却与西草药和为一体，统称草药医。无论上议院的报告或政府的应答，均未将中医(Traditional Chinese Medicine，TCM)作为一个整体而在补充医学中给以一席之地。
　　5.MCA新闻发布会对中药造成不良影响
　　2001年9月，卫生部药品管理局MCA与药物安全委员会（Committee on Safety of Medicines，CSM）就中药的质量及安全性联合发布新闻发布会，通报了当时的中药毒副反应病例，告诫公众在选择接受中医药治疗时要慎重，认为中药“即使是以最乐观的态度，其安全性也是没有保证的。”这次又是新闻媒体大肆渲染，对中医业界产生了更重的打击。
　　尽管有以上负面事件的影响，中医仍然以其良好的疗效在英国稳步地发展着，展示着强大的生命力。2001年底，英国卫生部长发表讲话，称道中医的疗效，表示要推动包括中医在内的辅助医学的发展，并表明政府应国会上议院报告的提议，将着手对辅助医学的立法管理。
　　然而，由于历史的原因，针灸和中药在英国一直被认为是彼此分割的两种疗法，专业组织有英国针灸协会BAcC和英国中草药注册协会RCHM，直到1994年以中国人为主体的英国中医药学会（The Association of Traditional Chinese Medicine，简称ATCM）成立，才确立了中医作为独特医学体系的整体性。中医整体性的理念并未广为人知。政府从一开始即将针灸单列作为补充医学的一种，而中药则与西草药、印度草药合称为草药医（Herbal Medicine）。
　　二、草药与针灸立法的过程
　　1.卫生部成立两个立法管理工作组（2002年）
　　2002年5月英国卫生部依照上议院的要求，先后成立两个工作组：草药立法管理工作组（HMRWG）和针灸立法管理工作组（ARWG），开始对草药医和针灸的立法管理做前期工作。
　　上议院的报告和英国卫生部的初衷都是要将草药和针灸分别立法，而没有给中医作为一个完整的传统医学以相应的法律地位，2002年初，英国卫生部邀请英国中医药学会ATCM参加草药立法管理工作组，严峻的现实是政府搞草药和针灸的立法是要管制所有从事草药和针灸职业的人员。政府不可能立一个法只管英国人不管中国人，也不可能将来再专门给中国人立一个法。因此，ATCM会员大会确定了争取中医立法的最高纲领和最低纲领：最低纲领是在草药医立法管理中坚持中草药的独特地位，最高纲领则是争取中医整体的独立(立法管理)注册。
　　2.草药工作组内的较量和两个工作组建议报告的公布（2002年5月～2003年9月）
　　草药立法管理工作组HMRWG由22人组成，除工作组的3个主要召集人——卫生部、查尔斯王子联合健康基金会和欧洲草药师联盟（EHPA）各有代表及公众代表之外，10个专业团体中有8个是EHPA的成员，包括当时的另两个中医专业团体——中草药注册协会RCHM（会员以英国人为主）和英国中医学会BSCM（会员以中国人为主）。当时的EHPA已经着手筹备草药立法10个年头，因而在工作组内利用其主导地位，一心追求草药立法，并不支持中医立法。
　　英国中医药学会（ATCM）从一开始即在草药医立法管理工作组中强调中医的整体不可分割性，呼吁立法管理中要保护中医的完整性。2002年5月，ATCM在草药工作组发表了要求中医立法的立场，随后针对工作组内有人贬低中医的言论，ATCM的代表沈惠军予以了批驳。工作组内一度出现较浓的火药味。在工作组的前12个月期间，ATCM是惟一要求中医立法的专业团体。其间几经较量，但中医立法的势头越来越强。
　　ATCM对于中医立法的呼吁得到了英国广大中医界、中国政府和驻英使领馆的大力支持，也得到了工作组内主持公道的人士的理解和支持，尤其是工作组组长PITTILO教授在几次与ATCM和其他中医界人士、团体的交谈之后，意识到中医整体的不可分性和独特体系特点，应该享有整体的注册管理和平等的法律地位，故而坚决主张成立补充医学（跨行业）立法管理，即所谓CAMCOUNCIL。在这一较好事态下，补充医学各行业（早期为草药、针灸和中医）平等地、相对独立地参与立法管理。PITTILO教授的主张在工作组内得到公众代表和ATCM的有力支持，终于在2003年5月，举足轻重的EHPA转变了态度，放弃了它一直追求的草药独立立法管理的方针，转而支持成立补充医学（跨行业）立法管理的主张，并支持在成立补充医学（跨行业）立法管理之下，中医应该有整体和平等的法律地位。EHPA的态度转变对于我们争取中医立法具有重要的意义，促成了工作组内3个中医专业团体即英国中医药学会（ATCM），英国中医学会（BSCM）和中草药注册协会（RCHM）的意见一致，共同致力于中医的整体注册，这是十分难能可贵的。从而ATCM和BSCM得以在去年11月正式合并，合并后的新ATCM又与RCHM又达成联盟。至此，在立法注册的框架内，中医专业团体的联合已初步形成。
　　HMRWG的报告于2003年9月正式公布，报告对原先拟定的单一的草药医注册机构的设想基本上予以了否定，而是推崇补充医学（跨行业）注册（CAMCOUNCIL），在这一机构下，西草药、中医、印度传统医学、针灸等行业平等地参与立法注册，从而保证了中医的整体性和应有的法律地位。按照ATCM的提议，报告中明确指出中医包括中草药和针灸，应该作为一个整体参与立法注册，注册的头衔应该是“中医师”（TCMPRACTITIONER）。
　　ATCM要求中医整体注册的呼声最终得到了草药界的理解和支持，但受到针灸界的抵触。在2003年9月与草药组报告同时公布的针灸工作组的报告中，他们热衷于单一的针灸注册（ACUPUNCTURECOUNCIL），而不愿意参加CAMCOUNCIL。若按他们的意图，只有在ACUPUNCTURECOUNCIL注册的针灸师（ACUPUNCTURIST）才有资格从业针灸，则中医师们将被迫参加针灸注册，中医整体注册将无法实现。
　　针灸工作组较草药工作组晚3个月成立（2002年5月），针灸专业团体的代表主要来自英国针灸学会（BACC，代表所谓传统针灸）和另外3个针灸团体（所谓西医针灸Western Medical Acupuncture，即按神经生理理论指导用针，摒弃经络穴位，主要应用于疼痛的治疗，实际是针灸学中阿是穴的应用，其适应症和疗效很受局限，但因简便易学，在英国很成气候，尤其在西医人员之中）。英国的“针灸师“的数量远远多于中医师，共计7500余人，其中BACC的成员有2400人。ATCM曾询问了参加针灸工作组的可能性，但被拒绝，显然是由于ATCM在草药工作组内据理力争，因而不受针灸工作组的欢迎。
　　3. 英国卫生部《草药与针灸立法管理议案》的起草与公布(2003年9月～2004年3月)
　　草药和针灸两个工作组的建议报告，旨在就草药和针灸的立法管理向政府提出建议，英国卫生部则在两个建议报告的基础上，起草立法管理的咨询文件(议案)，向专业团体、个人及社会各界征询意见。由于两个工作组的报告在立法管理的模式上主张截然不同，草药组放弃了政府原本拟定的草药独立立法，转而提倡CAMCOUNCIL，而针灸组仍然坚持针灸独立立法，反对CAMCOUNCIL，政府将如何取舍定夺，就显得十分引人注目。而此时我们应该争取的只能是CAMCOUNCIL之下的中医整体立法，而”中医完全独立的立法”是不切实际的。卫生部的咨询文件——《草药与针灸立法管理议案》一拖再拖，终于于2004年3月2日正式公布，并实行3个月的公众咨询。
　　在政府的议案中，明确倾向于草药组的CAMCOUNCIL方案，整个思路基本是按照CAMCOUNCIL的方案展开的，其中认同中医的整体性，明确提出中医人员应该注册成中医师TCM Practitioner，注册行业的划分把中医与草药、针灸并列，即认同中医的平等法律地位，这些对于中医业界是十分令人鼓舞的，这相对于政府两年前的初衷有了本质的改变。当然，咨询文件也还不是尽善尽美，其中仍存在的问题是在注册的机构内还没有给中医一个应有的位置，这显然是政府想就针灸组报告搞平衡，或者照顾一下他们的情绪，但却在认同中医方面名不副实，自相矛盾，这一点正是ATCM要继续争取纠正的。
　　三、力争中医在英国立法的新形势及前景
　　在实现中医立法管理的目标和争取中医人员在英国法律地位和切身权益两方面，卫生部的咨询文件较两年前政府的立场有了很大的改进。从2000年上议院报告贬低中医，到两年前政府拟将中医分割列入草药和针灸的立法管理，再到现在咨询文件确认中医的整体性和中医师称谓的保护，总的形势是向有利于中医在英国确立合法地位的方向发展。在这一新形势下，为最终促成CAMCOUNCIL下中医整体立法注册的实现，英国中医界将着手做好以下几方面的工作：
　　1.联合草药界
　　ATCM清楚地知道，争取中医立法的成功，不能靠光在中国人圈子里叫喊，而是要和“老外”们论理，同时要团结与我们利益一致并有共同需求的西方人。ＡＴＣＭ于２００３年１１月经会员大会表决以压倒多数通过决议，重新加入EHPA，从而为团结争取西方人创造了更好的机会。这也是基于ＥＨＰＡ在立法管理进程中举足轻重的位置，其与政府之间多年的合作渠道以及在英国主流社会中的影响力，而这些正是ＡＴＣＭ这一以中国人为主体的团体自身的弱点，尤其当ＥＨＰＡ已经转变了态度，放弃了追求多年的草药独立立法，转而支持ＣＡＭＣＯＵＮＣＩＬ以及中医的整体立法，ATCM应随形势而变通的必然选择。
　　2.继续与针灸界据理力争
　　自２００３年９月以来，ＡＴＣＭ理事会确定的工作重点，是与针灸界的说理和辩论，以及向政府继续表达我们的理由。无论针灸界是否最终接受CAMＣＯＵＮＣＩＬ的主张，他们应该摒弃“所有从业针灸人员必须参与针灸注册，只有在针灸注册总会注册的针灸师才可以从业针灸”的理念，应该接受“中医的整体注册”和“注册的中医师也可以从业针灸”这些合理要求。
　　卫生部咨询文件公布以后，英国针灸学会BACC曾打算放弃针灸独立立法的立场接受CAMCOUNCIL，然而在BACC理事会于2004年4月初发给其会员的文件中，仍坚持原有立场，反对CAMCOUNCIL，更公开反对中医拥有同等的立法管理，认为中医只应接受草药和针灸的分别注册，且不应有中医师这一头衔。很显然，BACC领导层中的顽固派占了上风，预示着ATCM与针灸界仍将有一番较量。
　　3.积极回应政府咨询文件
　　虽说卫生部咨询文件并非政府政策的最后敲定，而是向公众咨询意见，文件中显示出的政府对ＣＡＭCOUNCIL方案的推崇，对中医整体性的认同，同时又对注册机构中未给予中医以平等地位等等，都还有相当的变数，关键在于公众的意见。在今年11月左右还将有第二轮咨询，但那时基本上大局已定了，所以这段时间十分重要。
　　目前英国中医界面临的形势比两年前两个工作组刚成立时有了很大的改观，政府对中医的态度有了明显的转变，中医界和草药界已达成共识；而不利的方面则有针灸界的反对，另外政府也并没有完全纠正其两年前的错误，名份上仍只提草药和针灸立法，不提中医立法，而是把中医包括在草药针灸立法之中。英国中医界从两年前的孤军作战，到目前政府的认同，中医在英国立法虽然受到针灸界的反对，但政府作为政策制定者，既已认同中医，不会再轻易改变态度。形势仍有利于我们，更重要的是，真理在ATCM一边。
　　4.着手中医立法管理的具体部署
　　在立法管理的具体部署方面，中医界是晚了一步，但现在着手还来得及，ATCM已按立法管理的要求，制定中医教学大纲、资格确认标准、职业继续培训计划等等，很快ATCM将向英国卫生部呈交这些文件，完成中医立法管理的前期准备。与此同时，ATCM还组建了中医立法管理的一些配套机构。中医教育委员会和中医资格认证委员会已经相继成立。可以说，英国中医立法已经是万事俱备，只欠东风。这个东风，就是英国政府对中医立法的真正认同。

作者: 南京陈斌 时间: 2005-12-7 06:55
标题: 中医有望在英“整体立法”
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